香港总商会对政制发展程序的意见书

香港总商会谨此表达对特区政制发展程序的意见。本意见书只表达本会对政制发展程序的看法，而非着墨於其最终结果。我们认为，只要程序推行得当，便能产生维持团结丶稳定及繁荣的理想效果。总商会目前尚未就怎样修改最有利於香港达成一致意见。在将来要衡量不同方案时，我们定会提出想法。 本意见书以立法会政制事务委员会於2004年1月14日发表的文件「政制发展专责小组」及其附件「《基本法》中有关政制发展的立法程序及相关法律问题」为起始点。 1. 概述 总商会认为，要「程序推行得当」，必须顾及下列各项关注： · 有关程序及任何由此产生的结果，均须以维持香港的繁荣稳定为依归； · 过程中出现的不同政治意见，不可分散我们对急需恢复公共财政平衡的注意； · 有关谘询程序须预留充足时间丶广纳意见及审慎处理； · 香港市民须知悉北京认为敏感的事项丶《基本法》的法律界线以及是否必须作出修改； · 以政府谘询文件方式提出正式方案前，尽可能达致广泛共识； · 整个程序须受到尊重，并且公开，让北京丶特区政府及市民清楚了解。 谘询是艰巨的工作。较早前，为国家安全立法而提出的蓝纸草案引起社会争议，故此，香港须着力教育市民丶广泛谘询以及尊重来自政界各方的意见。总括而言，我们须包容各种看法，这是就《基本法》23条进行谘询时所欠缺的。我们须尽力避免市民在这问题上产生分歧，即使我们承认「管理好有关程序」是近乎不可能。再者，意见纷陈亦是香港的优点而非缺点。 政制发展成功，能造就双赢局面，惠及行政与立法机关丶政党丶商界丶国家利益及整体社会等各有关方面。政制发展处理得宜，能确保香港日後继续繁荣稳定。向存疑者显示我们拥有共同理念，尤其是在七一及有关游行之後，有助重拾外国投资者及本地企业家对香港的信心。因此，我们认为，政制发展专责小组的设立是受欢迎的第一步，亦是为展开谘询程序而踏出的正确一步。 同样相当重要的是，各方须了解处理失当的严重後果。政制发展不应是个政治「足球」，被某方操控来「打击」对手，亦不应遭利用来争取政治利益。而且，各方须避免采取极端而不可行的立场，反须为香港整体利益妥协。政制发展如处理失当，便可能在较大型的地缘政治游戏中，成为其他世界强国用来对抗中国的工具，引发冲突及僵化立场。 2. 程序 香港总商会明了及支持专责小组致力与中央政府就《基本法》及其附件中条文的准确涵义达致相同理解。同时，我们亦完全支持尽早进行广泛公众谘询，过程中政府应表明乐意听取市民的关注及期望。 《基本法》序言明示中央政府决意「维持香港的繁荣及稳定」。我们认为，以具体丶公开及实际的步骤推动政制发展，最能达到这目标。我们不应草率行动，依一个人为的时间表为改变而改变，但亦不应长久地没有进展，令香港的稳定直接受到威胁。 谘询必须详尽，但亦不能没完没了，这样对事情没有帮助。我们不认为在此时就谘询定下时间限期是有用的，但谘询必须在市民对2007年新一届行政长官提名的揣测涌现前，取得明显进展。 此外，我们亦不愿看到有关程序要每隔数年重覆推行。香港需要的是一个稳定而渐进的程序，展示未来两次选举及其後的政制发展蓝图。 故此，我们认为，政府须先在北京及香港徵集意见，然後才发表谘询文件。我们亦鼓励政府在推行其他重大政策措施时，采取类似步骤。在最初阶段即让有兴趣的人士参与，能为共识建立程序的开展奠下坚实基础。再者，专责小组在先前多次会议表现出的开明态度，给我们留下十分正面的印象，相信政府没有预设的「方案」。 3. 法律问题 依据总商会对《基本法》及其附件的理解，我们的结论是治港人士的选举办法如需修改，必须徵询中央政府的意见。虽然有些修改可能不一定须要修改《基本法》或其附件，但任何领袖产生办法的重大修改均须得到北京认许方可实行。 其他需要进一步分析的地方，特别是要与中央政府商讨的事项，包括「循序渐进」及「实际情况」的定义。本会法律委员会正就这些及其他技术问题进行研究，日後可能另行提交意见。 4. 修改需要与否 本会不少会员认为，现行政治体制运作欠佳，引致近年我们所面对的众多难题，所以必须决心检讨政制及考虑作出修改。这观点反映在本会近期「商业前景问卷调查」中，逾75%回覆问卷的会员表示支持政制发展尽早进行谘询。 另外，我们认为大部分香港人均期望政制发展能尽早取得进展，任何拖延只会令社会产生对立，亦会削弱我们向来十分重视的稳定及繁荣。尽管愈来愈多市民预期修改将尽早作出，但目前仍未对任何具体修改达成共识，总商会反而忧虑迄今进行的有关讨论过於着重日期，而非香港政制发展的实际情况。然而，我们认为须於本年底前取得若干进展。这个看法与香港的政治体制必须与其「法律地位及实际情况」相配合的看法，并无矛盾。 不过，关键始终系於政府施政的素质及成效。去年，我们目睹政府与不满其表现人士的冲突加剧。因此，在判断是否需要作出修改及应修改甚麽时，我们应考虑如何改善现时的政治体制。 5. 稳定性的考虑 我们认为香港目前是繁荣稳定的，如我们对政制发展处理得宜，繁荣稳定将可持续。我们知道市民普遍不满政府，但这不能被误解为社会不稳定的徵兆。防止怨怼加深而导致社会不稳，应为政制发展的主要目标之一。 要维持社会稳定，政制发展必须逐步丶适时而可观地取得进展。如进一步延至2007年及08年选举後才见到可观的进展，这便不符合「循序渐进」的要求，并可能会带来不必要的风险。 现时，我们尚未就2007年及08年选举应作出的修改达成结论，但希望强调需在这些选举进行前取得进展。正如去年所见，高度敏感的问题会促使特区市民上街游行。我们虽然对这些游行和平而有秩序地进行感到欣慰，但我们必须审慎行事，避免不必要地对市民的忍耐力重覆测试。 在香港的政制发展过程中，我们见到两项风险会影响社会的稳定。首先是市民认为政制发展拖延过久，其次是在架构发展不足的情况下强行作出修改。第二点可在某些原先的共产主义国家演变中充分说明，而反向的证明，可在韩国看到，该国在政府代表性加强前先发展好政党及辅助架构。 6. 确保繁荣 商界正密切注视政府如何处理市民对加强政府代表性的诉求。谘询程序处理得宜，将大大有助政府向投资者及雇主保证，香港仍然是全球最佳的商业及金融中心之一。若处理失当，有关冲突不单损害香港管治，还会牵涉到中国与其他国家或地区的地缘政治纠纷，继而影响区内及香港的投资气氛。 有些人说，提高政府代表性会导致挥霍丶税率上升或所谓的民粹主义当道。然而，现行政治架构是造成香港公共财政严重失衡的一个主因。当民选议员在立法会中占据大多数议席时，对政府慷慨花钱的要求可能暂时激增，但另些人可能认为，当选民成为纳税人时，这趋势应会减弱。不过，始终无法确定的是，修改领袖产生办法是否必会带来更多不负责任的财政政策。 我们察觉到，除极少例子外，在入息水平与香港相若的其他社会，其政府的代表性远超香港。可是，在过去十年，这些民主成熟国家的政府开支及税率却持续下降。再者，亦无迹象显示，投资者因这些国家容许民众高度参与领袖选举而撤离。因此，我们很难假定增强政府代表性会对繁荣构成威胁。 不过，有证据显示民主与繁荣有着密切关系。众多分析如联合国人民发展指数丶传统基金会的经济自由指数或费沙尔学院的人类进步指数，排前者皆是繁荣的经济体，而列後者皆是较贫困的经济体。这些资料的深入研究结果反映，当这些经济体的政治代表性提高，其指数得分往往上升，如当其管治倒退，繁荣程度亦必然相应下降。此外，在民主未成熟的国家中，繁荣程度下跌的大多是在过去15年来都未能改善其民主表现的国家。 香港与其他富裕社会的另一主要差异见於税制。按相等於人均本地生产总值的入息水平所支付的税款比较，特区纳税人较经合组织内纳税人平均缴付的税款少15%。理由之一是香港并无税基广阔的消费税，另一原因是香港的个人入息免税额与其他经济体比较，高出近一倍。 个人对政府服务费用欠缺承担，必会助长个别政治派系谋求更多社会福利，超出香港税基的负担能力。这正是现时政府很难削减开支的重要原因，而节流应是平衡预算的第一步。若我们要维持低税制并恢复政府财政平衡，市民必须了解收入与支出的关系。 为迈向更具代表性的政府，施政与个人口袋需有直接联系。纳税人应关心谁是其代表丶政府的表现如何，尤其是政府的收支模式。当市民进一步明白，政府所花的一分一毫皆源自社会，收支便可望回复平衡。因此，我们认为，我们深表关注的税基过於狭窄现象，与公众期望在未来施政上享有更大发言权有着莫大关连，反之亦然。过去十年投票率 (反映个人对公共事务的关注) 持续下降与税基不断收窄的关系可资证明。 透过扩阔税基，我们在确保未来领袖以负责的态度厘定开支优次方面，将可向前跨进一大步。从其他国家及地区的情况看来，纳税人要求民选代表善用公帑，不然就要负责。如今，我们有机会培育在政治和财政上负责的市民。我们希望表明，不论政制发展推行与否，我们都欢迎更公平的分担财赤方法。从哲学及技术角度来看，两者关系密切。拣选领袖是市民的责任，分担公共服务经费亦然。 过去数年，许多我们无法控制的事件对香港的繁荣造成冲击。作为全球最国际化的都市，我们只可减轻而不能避免外来环境的影响，。重建政府与市民之间的良好关系 (政制发展是重要一环)，有助向准投资者证明无须担心领导班子在财政上不负责任。更广阔丶更公平的税基亦可向投资者保证，税率不会因应广泛使用的公共服务需要而逐步上升。加重目前狭窄税基的负担，可能吓走投资者。因此，我们须拥有充足的财政资源及合适的政府架构，可以灵活及适时地作出回应，以制止不稳定的因素及把握机遇。 7. 建立健全的政治架构 去年7月1日和今年初的游行均充分证明，港人完全可在社会的规范下组织及表达意见。这些和平的示威显示港人在政治上相当成熟，而成熟程度之高在亚洲是非常罕见的。虽然一个较具代表性的领导班子或可更快平息危机，但我们决不能说港人在政治方面不成熟。 然而，我们的相关架构尚未成熟。在政党及辅助机构的发展方面，香港远远落後其他生活水平相若的国家或地区。较成熟的民主国家往往设有完善的非官方或大学公共政策研究所，为复杂的问题提供基本分析。有些研究所可能附属於个别政党 (如美国的传统基金会或Brookings Institute)，有些则是中立或针对某些特定问题成立，令在野或下野的政界人士皆可靠这些研究获得一系列全面及深入的意见。在迈向更大参与程度的管治之际，培育这些香港智囊团应是重点工作之一。 我们也认为，政制发展过程中不可缺少对政党政治的强大支持，但特区在这方面的发展尚未完备。然而，在过去数年，政党已获得政府更大的认同，譬如获委入行政会议及区议会。选民亦开始认识政党间的分别，而非单单拥护个别政界人士。这项发展是我们支持的，而我们亦建议应予扩大及协助。 政党让领袖向选民提出一套具体的政策方案，并可为其政策立场建立支持基础，因而能促进立法与行政机关的工作关系。长远来说，我们需建立一套合适制度，让具执政能力的政党或政党联盟冒起。由於目前香港缺乏这种凝聚力，其政治发展能力受到削弱。我们若要直选领袖，就需克服这个缺点。最终结果可能是发展一个忠实的反对党或影子内阁。 专责小组对政制发展原则先有更明确的理解，继而拟定谘询文件，与此同时，应建立我们大力倡议的架构。如整个制度尚未准备就绪，就要在2007年或其他日期进行普选是毫无意义的。拖延制度成立亦是不负责任的。架构建立工作必须与广泛辩论同时展开。 8. 结论 去年，本着国家安全而立法所引起的争论带来的启示，就是一做就要做对的重要性。在政制发展上，处理失当是我们面对的唯一最大危机，可能引致社会分化丶中国的关键角色及想法或《基本法》的限制被低估，甚或是无法达成共识。现在，行政长官决定先从根本入手，然後才制定不同的政策方案，供广泛谘询。这种审慎部署对於自以为早已知道甚麽是最有利於香港的人，是不以为然的。可是，政制发展是非常棘手的事项，我们须确保有充裕时间把它做好，及让市民有充足机会了解有关问题及考虑各个方案，继而达成共识。 与某些市民的想法相反，我们对最终结果能够对香港和中央政府都好，是抱乐观态度的。然而，过程中我们会遇到许多障碍及波折。只有特区政府丶中央政府以及市民包括商界同心协力，才能保证不会偏离目标。