总商会《2018至2019年度财政预算案》建议书

1. 行政长官于2017年10月发表的首份《施政报告》提出了一系列措施，致力提升香港的竞争力，香港总商会（总商会）对政府所展示的决心和承诺表示欢迎。除了一连串旨在巩固本港支柱产业的倡议和计划，我们亦期望政府检讨特区的税制，以加强我们的比较优势和培育经济增长新动力。引入两级税制、研发开支超级税务优惠，以及于10月份举行税务新方向高峰会等新措施，都显示政府锐意作出有意义的实质改变。上届政府成立的税务政策组，虽然运作规模进展缓慢，但也是值得鼓舞的发展。  
2. 近年，由地缘政治发展和科技演进带动的重大变革，令经营环境有所转变，而这个过程既带来新的挑战，也创造了空前的机遇。因此，我们应时刻保持警觉，与时并进，透过维持收支平衡、加强核心优势和优化基本能力，务求达到维持香港作为领先国际商业枢纽的地位这个首要目标。  
3. 我们应特别把焦点放于维持我们在领先范畴中的比较优势。香港拥有简单低税制、完善的法治和高效的政府等良好特质，使我们持续被列为全球最具竞争力的经济体之一。由于往绩良好，我们很容易会因此而自满，理所当然地认为这些特质会一直承传下去。值得留意的是，香港在全球市场的整体竞争力由众多因素相加而成。因此，当某一指标下滑时，有关跌势或会被其他因素的强劲表现所盖过，而未能实时明显地反映出来。结果，这项核心优势会在不知不觉间被蚕食，假如长期备受忽视，必然拖累我们的整体竞争力。弥补不足固然是正确的一步，但也不应忽略加强现有的自身优势。在税务方面，这是指要留意邻近及其他地区的发展，然后灵活应变，防患未然，以尽量减少被边缘化的风险。  
4. 同样，香港应利用国家「一带一路」倡议，以扩大和深化我们作为首选国际金融中心的角色。我们应发挥自己在金融和专业服务领域的专长和能力，扩大香港金融市场的份额和规模，以期成为「一带一路」沿线国家众多基建项目的首选融资平台。具体来说，对于有意进军国际市场的内地企业和日益以人民币进行交易的跨国企业而言，香港是他们设立企业财资中心的理想选址。我们也应进一步发展债务市场，以提高本地资本市场的流动性。香港在债务证券化和项目融资方面拥有发展成熟的金融基建，正好填补「一带一路」项目的资金缺口。  
5. 总商会一如既往，继续倡议以下两个重要而又重迭的原则：维持收支平衡，以及只在合理和迫不得已的情况下才进行干预，因二者是达至良好的经济和财政预算公共管理的关键元素。  
6. 我们就提升和维持本港竞争优势所提出的经济和财政政策罗列如下。 A) 收支平衡及在必要时才作出干预／规管  
7. 过去12年，香港均录得财政盈余。截至2017年10月，累计财政储备达9,880亿港元。这意味政府取得的金钱比实际所需要的多，此情况并不可取。  
8. 巨额盈余会产生机会成本，因为政府所得的金钱可投放于其他用途，如资本投资或创造就业。因此，对于行政长官决意一改一贯的保守财政作风，并采取积极措施，协助香港提升竞争力，我们感到鼓舞。  
9. 有声音要求政府把金钱重新投资或回馈经济体系内。按优次缓急，我们强烈促请政府认真先考虑后者，然后才考虑前者。把财政盈余回馈纳税人，可显示尊重市场力量之余，同时亦贯彻「小政府」的既定原则。理由是不管前者用意何其良好，惟后者中的企业和消费者更能恰当地分配资源。这还可避免造成政府架构臃肿，介入商业活动。另一个可考虑但较次要的做法是把盈余重新投资，以增加人力资本，长远而言亦可带来裨益，因而值得支持。  
10. 归根究底，政府应坚守《基本法》的原则，力求收支平衡，避免干预市场。香港坐拥庞大盈余，应可让政府有足够空间来履行这个宪制责任。财政司司长在上一份《财政预算案》中，强调必须确保资源用得其法、用得其所[1]，更重要的是，应使则使并审慎行事，务求在一段时间内保持大体上财政平衡[2]，这亦同样值得鼓舞。  
11. 我们认为政府应重申和秉持「小政府」的原则，以加强计划在区内拓展或设立业务的现有和潜在企业之信心。总商会尤其关注近年规管日增，令商界（特别是中小企）面对的合规负担愈趋沉重。美国智库卡托研究所发表的年度《世界经济自由度报告》让我们有所启发，该报告用以衡量经济自由度的五项指标中，有两项关乎政府的规模和规管。因此，只要我们稍一不慎，香港的营商环境便可能会被评为未如理想。 B) 维持国际贸易  
12. 贸易是香港的命脉。与物流业合计，两个行业共占本地生产总值略多于22%。除了2013年于「峇里成果」下签订的《贸易便利化协议》，多哈回合贸易谈判已陷入停顿，导致很多双边和复边贸易协议相继涌现，以期填补最近一轮多边谈判所留下来的缺口。  
13. 尽管香港是很多双边贸易和投资协议的缔约方，但在2003年才首次缔结自贸协议和全面性协议，在这方面仍算是新手。香港至今已签署了六份《自由贸易协议》、38份《全面性避免双重课税协定》（全面性协议）及20份《促进和保护投资协议》。  
14. 显然，仍有很多工作要做，政府亦意识到有需要尽快扩展其协议网络。就此，总商会希望当局能够投放更多资源，加快扩展过程。正如我们早前就香港潜在全面性协议伙伴提呈的建议书指出，我们应优先考虑与主要贸易伙伴和「一带一路」沿线的地区合作，而后者更可助加强我们的「超级联系人」角色，以促进中国内地与世界各地之间的贸易投资。  
15. 总商会曾向政府提呈有关发展香港港口、航运和物流能力的建议，并乐见当局已引入多项措施，如预留土地作高增值物流服务用途，以支持这些行业发展。然而，要确保贸易发展有足够的法律支持，仍有一段距离。  
16. 总商会一直敦促政府检讨《进出口条例》，以应对航空转运货物的特殊需要，而我们作为航空货运枢纽的发展正受到政府处理这类货物的手法所掣肘。事实上，转运货物（包括以货车运送的内地跨境货物）占香港国际机场货运量的85%，而在香港，这类货物被同时视为进口和转口货物。结果，受管制物品的转运过程因额外的文件和费时的程序而变得繁复，与新加坡、首尔、台北和广州等枢纽的自由贸易区待遇相比，香港国际机场因而明显处于劣势。若要在管制战略物品与提升货运枢纽地位之间作出平衡，政府应考虑取消贸易报关费、精简许可证制度，以及检讨进出口处理规定等立法和行政安排，以促进多模式联运转运货物，并加强香港作为进入中国市场门户的角色。 C) 促进营商  
17. 扶助企业不一定涉及政府支出（不论是拨款还是资助），但企业却可大幅受惠于一个没受过度规管的经营环境。总商会一直就繁琐的法例所引致的低效率和不必要的合规成本积极表达关注，并已就如何改进政府的「精明规管」计划提交详细建议，旨在进一步便利在港营商的企业。  
18. 就此，我们一直促请政府参考英国的模式，利用规管影响评估来改善决策和降低营商成本。规管影响评估旨在阐释规管或规管建议的目的、所处理的风险及达至目的可能带来的成本和效益。透过有效地应用规管影响评估程序，政府将更能达至良好规管的五大原则：透明度、相称性、针对性、连贯性和问责性。  
19. 我们深信，采用一个循证为本、符合成本效益的方式来评估新增和现有法例，将可带来重大的影响，除了为本港企业尤其是中小企提供急需的援助，同时有助提高我们作为营商地点的吸引力。我们须重申，总商会原则上并不反对立法。立法可保障市民、促进繁荣和保护环境，但亦可招致成本，最终由社会来承担。因此，我们反对的是不良或未经深思熟虑而推出的法例。  
20. 通过全面检讨现有法例，识别出不合时宜的规定，将可有所裨益。以下是若干例子： I. 有需要重新检视的其中一个范畴是《税务条例》，该条例再也跟不上本港营商环境的转变和未来10至20年的发展定位。检讨和更新《税务条例》将有助确保其规定符合当前的经济和商业环境。我们明白这项工作既艰且难，但正如我们在上一份《施政报告》建议书中指出，全面的检讨将可建立一个理想、具竞争力的税务框架，而其可预测、可理解、稳定和易于遵从等效益将远超于成本。 II. 同样，政府应重新检视立法，以取消窒碍本港电子商务发展的规管，尽管这些法例的原意往往是用心良苦，为了保障消费者和安全等考虑。此类规管带来不利的影响，如限制了非配方药的网上零售。虽然中草药的网上销售情况有所进展，但发牌当局决意透过行政而非规管处理有关议题，导致法律不确定性。我们建议借鉴英国、加拿大和美国等经济体的经验，务求在推动电子商务与保障消费者之间取得适当的平衡。 III. 又如，修改建筑守则亦会有所帮助，可提高效率、清晰度和确定性。在现行制度下，建筑图则须经过三个不同部门以三套不同的准则审核。申请人无疑会对现有的做法感到十分苦恼、难以应付。同样，城市规划过程也可透过优化而得益，如精简现有的城市规划模式。观乎针对城市规划委员会决定而提出的司法复核有持续上升之势，这显示委员会内部存在结构性缺陷，政府必须加紧处理。 IV. 与建筑守则标准不一的问题密切相关的，是过时的消防安全相关条例。从闲置的工业大厦与积压的市场需求之间未能接轨，便可见一斑。建筑物的用途未能灵活处理，加上租金昂贵得令人却步，使健身中心、美术馆、表演场地和工艺品店等合法活动和业务需移师至地下经营。尽管公共安全是首要考虑，惟未能提供衔接方案以应对市场需求，正窒碍本港充分发挥其经济潜力。  
21. 从本质上说，我们了解审视大量现有法例以检讨其适切性和用途，是既艰巨且复杂的工作。这令「精简规管」的过程更形重要，应尽可能及早开展，以深化和扩阔本港竞争力的「护城河」。就此，我们建议政府成立工作小组，以监督评估香港法律的工作，而该拟议咨询组织的成员应涵盖商界人士，以协助履行其职务。总商会将乐于参与其中，为上述的倡议出一分力。我们亦正整合案例数据，以说明哪些法例对合法业务的掣肘，并将适时向政府提交详情。 D) 改善财政措施和管理制度 - 在指定时期内降低1%的利得税和薪俸税  
22. 政府与纳税人「共享财富」，应当游刃有余，因此，我们建议削减个人和企业的税项以实现这一目标。减税相比一些微不足道的特别宽减措施来得更实在。  
23. 另一方面，鉴于本港税基狭窄、劳动力日渐萎缩，我们明白减税将对政府的经常收入构成影响。有见及此，我们建议将减税期定为三年，作为一项临时的安排。这将可收一石二鸟之效：（1）减轻中产人士和企业的负担，因为他们是个人和企业入息税的主要来源；以及（2）为少收的税款设限之余，亦让政府可就短期减少的收入作出更准确的评估而作出准备。 - 允许本年亏损转回和集团亏损宽免  
24. 此举有利企业尤其中小企促进现金流，对抵御动荡的经济环境特别重要。金融发展局（金发局）曾发表报告，提出政策框架以容许集团公司在其于香港经营的全资公司之间转回税务亏损，这建议甚有启发意义。根据金发局的报告，提供集团亏损宽免可鼓励企业承担风险和创新，这对孕育科技界的初创企业和公司都至关重要。  
25. 至于反避税、税收损失和繁复法律的疑虑，根据澳洲、新加坡和英国等其他地区的经验，均并非无法克服的问题。当局可参考上述地区的经验，限制公司只能转回两年的亏损，以免此等税务安排被滥用。 - 修订《税务条例》第39E条，让进料加工安排下在香港以外地方使用的工业装置或机械享有折旧免税额。  
26. 拒绝给予折旧免税额，有违允许扣减纳税人在产生利润时所招致的成本之基本原则。对于制造商无意避缴香港税项，却因生产安排而被迫缴交更多税款，这种做法也不公平。  
27. 即使该等工业装置或机械在香港用以产生应课税利润，但单凭它们由身处香港以外地方的其他人士使用，法律条文就已无形中不允许折旧免税额。  
28. 与新加坡相比，香港在这方面处于下风。2012年，新加坡推出「综合投资奖励计划」，就外判生产安排的海外资本开支提供额外奖励。该国亦在2017年度财政预算案将奖励延长至2022年。  
29. 政府曾引述，允许折旧免税额而未有根据中国内地或其他地方就有关工业装置或机械的进料加工安排评估「离岸」租金收入，会引致不对等税务待遇。解决方法是把任何实质或名义的租金收入视为在岸收入，前提是（i）没有权威性的判例显示动产的租金来源必须位于使用工业装置或机械的地方；以及（ii）香港纳税人允许分包商使用工业装置或机械的安排，为其在香港经营的业务之重要部分。此外，在中国内地或海外就有关工业装置和机械的任何实质或名义租金收入所招致的预扣税项，应按适用的情况获享税项抵免或减税。 - 鼓励设立地区总部  
30. 香港已是企业在亚洲设立地区总部的首选地点。香港的优势在于拥有发展成熟的金融基建，包括但不限于其具有深度和流通量高的外汇和货币市场、没有资本限制，以及自由稳定的汇率。此外，香港拥有简单而具竞争力的税制、普通法制度，以及受过良好教育的劳动人口和商业专才。更重要的是，香港毗邻中国内地，使之成为设立地区总部的理想首选地点。  
31. 虽然香港拥有吸引海外企业设立地区总部的所有特质，但其他地区已相继推出税务优惠，以吸引境外企业成立地区总部，令竞争日趋激烈。以新加坡为例，在当地的「先锋企业优惠」及「发展与扩展优惠计划」下，合资格活动所得的收入分别可享0%、5%或10%的优惠企业税率。又例如，上海市政府自2002年起一直鼓励跨国公司在上海设立地区总部，截至2016年已有580个地区总部落户。今年初，上海市政府更发布最新通知（沪府发〔2017〕9号）[3]，就以往的政策作出了若干优化，当中包括向新设立的地区总部发放津补贴和奖励。  
32. 面对这种情况，我们绝不能安于现状，因此建议政府仿照本港近日为吸引企业财资中心落户而推出的税务优惠。根据该机制，企业财资中心所衍生的合资格利润可获扣减50%的现行企业利得税税率，即由现行的16.5%税率减至8.25%。香港的地区办事处／总部自海外相关实体衍生的管理和咨询收入，也应予以类似的优惠。  
33. 为符合资格获享优惠，潜在纳税人必须符合一套预设标准，当中或包括雇员人数和营业额等因素。我们建议政府责成税务政策组制订条件，让地区总部可享拟议优惠。 - 香港公司在海外投资可享有零预扣税  
34. 香港没有就股息和利息支出向非居民征收预扣税。倘情况许可，香港应争取互惠待遇，即《全面性避免双重课税协定》的各方不会就当地公司向香港投资者派发的股息征收任何预扣税。  
35. 中国内地与香港签订的《全面性协定》应优先予以检讨，目的是把股息预扣税税率下调至0%。中国内地与格鲁吉亚(?)签订的《全面性协议》就是先例，即在符合某些条件的情况下，在中国发出的股息可享0%的预扣税税率。  
36. 此项建议可在以下方面惠及内地和香港企业： I. 鼓励经香港（全球最大的直接投资者之一）投资中国内地； II. 加强香港作为中国内地与海外经济体之间的「超级联系人」角色；以及 III. 巩固香港作为设立地区／国际总部的基地。  
37. 香港已透过与爱尔兰、墨西哥、西班牙和瑞士签订《全面性协议》，在上述地区享有0%的股息预扣税。接下来，香港应争取在其主要贸易伙伴的投资，可享有0%股息预扣税。  
38. 在大湾区倡议的背景下，0%的股息预扣税同样有其说服力。随着香港与华南地区的边界日渐模糊，出于人为障碍的税收政策差异也应予以检讨，以争取为大湾区其他地方的香港投资提供国民待遇，与这些地方投资香港时可享的0%预扣税一致。 - 提高来源导向税制的清晰度  
39. 当务之急为修订法例，提高界定不同种类收入来源的各项考虑因素的确定性。香港的来源导向税制一直是清晰明确的竞争优势，但法院的判决，尤其是税务局对该等判决的响应方式，混淆了界定利润来源的规则，特别是交易利润。会员向我们反映，税务局的评税主任对若干因素的重要性有不同看法，然后于六年后才对公司作出税务重估。若不尽快消除这些不确定因素，或有损我们拥有明确、简单及公平税制的声誉。 - 检讨税务重估期  
40. 根据现行的《税务条例》，税务局可于有关课税年度结束后六年内重新评税或作出补加税评税，即期限为六年。然而，六年期限的规则不适用于税务亏损的个案。我们注意到，纳税人于提出税务亏损申索后，税务局一般都不会发出评定亏损通知书。即使税务局已就课税年度发出评定亏损通知书，当局仍有权在六年期限后调整所申索的亏损。换言之，纳税人申索的税务亏损既没有时限性，也欠缺确定性。  
41. 《公司条例》及税务局要求企业备存七年的业务账簿纪录。不过，倘公司正处于税务亏损状况，而考虑到六年期限的规则不适用于税务亏损的个案，则纳税人须无限期保留有关资料，以履行其举证责任。  
42. 为提高税务确定性，政府应考虑把税务重估的期限缩短至三年。至于税务亏损申索，税务局应在企业提交报税表时尽可能发出亏损报表，而三年期限的规则也应划一适用于亏损报表的个案。 - 总结  
43. 我们明白，倘上述建议获采纳，将需要时间和资源来实行。要发挥最大而又持久的政策效用，我们建议政府优先考虑以下建议：（1）成立工作小组，让商界参与其中，以制订和实施合适的规管影响评估框架，检讨新增和现有的法例；以及（2）下调利得税和薪俸税1%，为期三年。

总商会秘书处

（2018年1月）

[1] 2017-18年度《财政预算案》，第41段

[2] 同上，第42段

[3]上海就设立地区总部发布的新规定 http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw51294.html