總商會《2018至2019年度財政預算案》建議書

1. 行政長官於2017年10月發表的首份《施政報告》提出了一系列措施，致力提升香港的競爭力，香港總商會（總商會）對政府所展示的決心和承諾表示歡迎。除了一連串旨在鞏固本港支柱產業的倡議和計劃，我們亦期望政府檢討特區的稅制，以加強我們的比較優勢和培育經濟增長新動力。引入兩級稅制、研發開支超級稅務優惠，以及於10月份舉行稅務新方向高峰會等新措施，都顯示政府銳意作出有意義的實質改變。上屆政府成立的稅務政策組，雖然運作規模進展緩慢，但也是值得鼓舞的發展。  
2. 近年，由地緣政治發展和科技演進帶動的重大變革，令經營環境有所轉變，而這個過程既帶來新的挑戰，也創造了空前的機遇。因此，我們應時刻保持警覺，與時並進，透過維持收支平衡、加強核心優勢和優化基本能力，務求達到維持香港作為領先國際商業樞紐的地位這個首要目標。  
3. 我們應特別把焦點放於維持我們在領先範疇中的比較優勢。香港擁有簡單低稅制、完善的法治和高效的政府等良好特質，使我們持續被列為全球最具競爭力的經濟體之一。由於往績良好，我們很容易會因此而自滿，理所當然地認為這些特質會一直承傳下去。值得留意的是，香港在全球市場的整體競爭力由眾多因素相加而成。因此，當某一指標下滑時，有關跌勢或會被其他因素的強勁表現所蓋過，而未能即時明顯地反映出來。結果，這項核心優勢會在不知不覺間被蠶食，假如長期備受忽視，必然拖累我們的整體競爭力。彌補不足固然是正確的一步，但也不應忽略加強現有的自身優勢。在稅務方面，這是指要留意鄰近及其他地區的發展，然後靈活應變，防患未然，以盡量減少被邊緣化的風險。  
4. 同樣，香港應利用國家「一帶一路」倡議，以擴大和深化我們作為首選國際金融中心的角色。我們應發揮自己在金融和專業服務領域的專長和能力，擴大香港金融市場的份額和規模，以期成為「一帶一路」沿線國家眾多基建項目的首選融資平台。具體來說，對於有意進軍國際市場的內地企業和日益以人民幣進行交易的跨國企業而言，香港是他們設立企業財資中心的理想選址。我們也應進一步發展債務市場，以提高本地資本市場的流動性。香港在債務證券化和項目融資方面擁有發展成熟的金融基建，正好填補「一帶一路」項目的資金缺口。  
5. 總商會一如既往，繼續倡議以下兩個重要而又重疊的原則：維持收支平衡，以及只在合理和迫不得已的情況下才進行干預，因二者是達至良好的經濟和財政預算公共管理的關鍵元素。  
6. 我們就提升和維持本港競爭優勢所提出的經濟和財政政策羅列如下。 A) 收支平衡及在必要時才作出干預／規管  
7. 過去12年，香港均錄得財政盈餘。截至2017年10月，累計財政儲備達9,880億港元。這意味政府取得的金錢比實際所需要的多，此情況並不可取。  
8. 巨額盈餘會產生機會成本，因為政府所得的金錢可投放於其他用途，如資本投資或創造就業。因此，對於行政長官決意一改一貫的保守財政作風，並採取積極措施，協助香港提升競爭力，我們感到鼓舞。  
9. 有聲音要求政府把金錢重新投資或回饋經濟體系內。按優次緩急，我們強烈促請政府認真先考慮後者，然後才考慮前者。把財政盈餘回饋納稅人，可顯示尊重市場力量之餘，同時亦貫徹「小政府」的既定原則。理由是不管前者用意何其良好，惟後者中的企業和消費者更能恰當地分配資源。這還可避免造成政府架構臃腫，介入商業活動。另一個可考慮但較次要的做法是把盈餘重新投資，以增加人力資本，長遠而言亦可帶來裨益，因而值得支持。  
10. 歸根究底，政府應堅守《基本法》的原則，力求收支平衡，避免干預市場。香港坐擁龐大盈餘，應可讓政府有足夠空間來履行這個憲制責任。財政司司長在上一份《財政預算案》中，強調必須確保資源用得其法、用得其所[1]，更重要的是，應使則使並審慎行事，務求在一段時間內保持大體上財政平衡[2]，這亦同樣值得鼓舞。  
11. 我們認為政府應重申和秉持「小政府」的原則，以加強計劃在區內拓展或設立業務的現有和潛在企業之信心。總商會尤其關注近年規管日增，令商界（特別是中小企）面對的合規負擔愈趨沉重。美國智庫卡托研究所發表的年度《世界經濟自由度報告》讓我們有所啟發，該報告用以衡量經濟自由度的五項指標中，有兩項關乎政府的規模和規管。因此，只要我們稍一不慎，香港的營商環境便可能會被評為未如理想。 B) 維持國際貿易  
12. 貿易是香港的命脈。與物流業合計，兩個行業共佔本地生產總值略多於22%。除了2013年於「峇里成果」下簽訂的《貿易便利化協定》，多哈回合貿易談判已陷入停頓，導致很多雙邊和複邊貿易協定相繼湧現，以期填補最近一輪多邊談判所留下來的缺口。  
13. 儘管香港是很多雙邊貿易和投資協定的締約方，但在2003年才首次締結自貿協定和全面性協定，在這方面仍算是新手。香港至今已簽署了六份《自由貿易協定》、38份《全面性避免雙重課稅協定》（全面性協定）及20份《促進和保護投資協定》。  
14. 顯然，仍有很多工作要做，政府亦意識到有需要盡快擴展其協定網絡。就此，總商會希望當局能夠投放更多資源，加快擴展過程。正如我們早前就香港潛在全面性協定夥伴提呈的建議書指出，我們應優先考慮與主要貿易夥伴和「一帶一路」沿線的地區合作，而後者更可助加強我們的「超級聯繫人」角色，以促進中國內地與世界各地之間的貿易投資。  
15. 總商會曾向政府提呈有關發展香港港口、航運和物流能力的建議，並樂見當局已引入多項措施，如預留土地作高增值物流服務用途，以支援這些行業發展。然而，要確保貿易發展有足夠的法律支持，仍有一段距離。  
16. 總商會一直敦促政府檢討《進出口條例》，以應對航空轉運貨物的特殊需要，而我們作為航空貨運樞紐的發展正受到政府處理這類貨物的手法所掣肘。事實上，轉運貨物（包括以貨車運送的內地跨境貨物）佔香港國際機場貨運量的85%，而在香港，這類貨物被同時視為進口和轉口貨物。結果，受管制物品的轉運過程因額外的文件和費時的程序而變得繁複，與新加坡、首爾、台北和廣州等樞紐的自由貿易區待遇相比，香港國際機場因而明顯處於劣勢。若要在管制戰略物品與提升貨運樞紐地位之間作出平衡，政府應考慮取消貿易報關費、精簡許可證制度，以及檢討進出口處理規定等立法和行政安排，以促進多模式聯運轉運貨物，並加強香港作為進入中國市場門戶的角色。 C) 促進營商  
17. 扶助企業不一定涉及政府支出（不論是撥款還是資助），但企業卻可大幅受惠於一個沒受過度規管的經營環境。總商會一直就繁瑣的法例所引致的低效率和不必要的合規成本積極表達關注，並已就如何改進政府的「精明規管」計劃提交詳細建議，旨在進一步便利在港營商的企業。  
18. 就此，我們一直促請政府參考英國的模式，利用規管影響評估來改善決策和降低營商成本。規管影響評估旨在闡釋規管或規管建議的目的、所處理的風險及達至目的可能帶來的成本和效益。透過有效地應用規管影響評估程序，政府將更能達至良好規管的五大原則：透明度、相稱性、針對性、連貫性和問責性。  
19. 我們深信，採用一個循證為本、符合成本效益的方式來評估新增和現有法例，將可帶來重大的影響，除了為本港企業尤其是中小企提供急需的援助，同時有助提高我們作為營商地點的吸引力。我們須重申，總商會原則上並不反對立法。立法可保障市民、促進繁榮和保護環境，但亦可招致成本，最終由社會來承擔。因此，我們反對的是不良或未經深思熟慮而推出的法例。  
20. 通過全面檢討現有法例，識別出不合時宜的規定，將可有所裨益。以下是若干例子： I. 有需要重新檢視的其中一個範疇是《稅務條例》，該條例再也跟不上本港營商環境的轉變和未來10至20年的發展定位。檢討和更新《稅務條例》將有助確保其規定符合當前的經濟和商業環境。我們明白這項工作既艱且難，但正如我們在上一份《施政報告》建議書中指出，全面的檢討將可建立一個理想、具競爭力的稅務框架，而其可預測、可理解、穩定和易於遵從等效益將遠超於成本。 II. 同樣，政府應重新檢視立法，以取消窒礙本港電子商務發展的規管，儘管這些法例的原意往往是用心良苦，為了保障消費者和安全等考慮。此類規管帶來不利的影響，如限制了非配方藥的網上零售。雖然中草藥的網上銷售情況有所進展，但發牌當局決意透過行政而非規管處理有關議題，導致法律不確定性。我們建議借鑒英國、加拿大和美國等經濟體的經驗，務求在推動電子商務與保障消費者之間取得適當的平衡。 III. 又如，修改建築守則亦會有所助益，可提高效率、清晰度和確定性。在現行制度下，建築圖則須經過三個不同部門以三套不同的準則審核。申請人無疑會對現有的做法感到十分苦惱、難以應付。同樣，城市規劃過程也可透過優化而得益，如精簡現有的城市規劃模式。觀乎針對城市規劃委員會決定而提出的司法覆核有持續上升之勢，這顯示委員會內部存在結構性缺陷，政府必須加緊處理。 IV. 與建築守則標準不一的問題密切相關的，是過時的消防安全相關條例。從閒置的工業大廈與積壓的市場需求之間未能接軌，便可見一斑。建築物的用途未能靈活處理，加上租金昂貴得令人卻步，使健身中心、美術館、表演場地和工藝品店等合法活動和業務需移師至地下經營。儘管公共安全是首要考慮，惟未能提供銜接方案以應對市場需求，正窒礙本港充分發揮其經濟潛力。  
21. 從本質上說，我們了解審視大量現有法例以檢討其適切性和用途，是既艱鉅且複雜的工作。這令「精簡規管」的過程更形重要，應盡可能及早開展，以深化和擴闊本港競爭力的「護城河」。就此，我們建議政府成立工作小組，以監督評估香港法律的工作，而該擬議諮詢組織的成員應涵蓋商界人士，以協助履行其職務。總商會將樂於參與其中，為上述的倡議出一分力。我們亦正整合案例資料，以說明哪些法例對合法業務的掣肘，並將適時向政府提交詳情。 D) 改善財政措施和管理制度 - 在指定時期內降低1%的利得稅和薪俸稅  
22. 政府與納稅人「共享財富」，應當游刃有餘，因此，我們建議削減個人和企業的稅項以實現這一目標。減稅相比一些微不足道的特別寬減措施來得更實在。  
23. 另一方面，鑒於本港稅基狹窄、勞動力日漸萎縮，我們明白減稅將對政府的經常收入構成影響。有見及此，我們建議將減稅期定為三年，作為一項臨時的安排。這將可收一石二鳥之效：（1）減輕中產人士和企業的負擔，因為他們是個人和企業入息稅的主要來源；以及（2）為少收的稅款設限之餘，亦讓政府可就短期減少的收入作出更準確的評估而作出準備。 - 允許本年虧損轉回和集團虧損寬免  
24. 此舉有利企業尤其中小企促進現金流，對抵禦動盪的經濟環境特別重要。金融發展局（金發局）曾發表報告，提出政策框架以容許集團公司在其於香港經營的全資公司之間轉回稅務虧損，這建議甚有啟發意義。根據金發局的報告，提供集團虧損寬免可鼓勵企業承擔風險和創新，這對孕育科技界的初創企業和公司都至關重要。  
25. 至於反避稅、稅收損失和繁複法律的疑慮，根據澳洲、新加坡和英國等其他地區的經驗，均並非無法克服的問題。當局可參考上述地區的經驗，限制公司只能轉回兩年的虧損，以免此等稅務安排被濫用。 - 修訂《稅務條例》第39E條，讓進料加工安排下在香港以外地方使用的工業裝置或機械享有折舊免稅額。  
26. 拒絕給予折舊免稅額，有違允許扣減納稅人在產生利潤時所招致的成本之基本原則。對於製造商無意避繳香港稅項，卻因生產安排而被迫繳交更多稅款，這種做法也不公平。  
27. 即使該等工業裝置或機械在香港用以產生應課稅利潤，但單憑它們由身處香港以外地方的其他人士使用，法律條文就已無形中不允許折舊免稅額。  
28. 與新加坡相比，香港在這方面處於下風。2012年，新加坡推出「綜合投資獎勵計劃」，就外判生產安排的海外資本開支提供額外獎勵。該國亦在2017年度財政預算案將獎勵延長至2022年。  
29. 政府曾引述，允許折舊免稅額而未有根據中國內地或其他地方就有關工業裝置或機械的進料加工安排評估「離岸」租金收入，會引致不對等稅務待遇。解決方法是把任何實質或名義的租金收入視為在岸收入，前提是（i）沒有權威性的判例顯示動產的租金來源必須位於使用工業裝置或機械的地方；以及（ii）香港納稅人允許分包商使用工業裝置或機械的安排，為其在香港經營的業務之重要部分。此外，在中國內地或海外就有關工業裝置和機械的任何實質或名義租金收入所招致的預扣稅項，應按適用的情況獲享稅項抵免或減稅。 - 鼓勵設立地區總部  
30. 香港已是企業在亞洲設立地區總部的首選地點。香港的優勢在於擁有發展成熟的金融基建，包括但不限於其具有深度和流通量高的外匯和貨幣市場、沒有資本限制，以及自由穩定的匯率。此外，香港擁有簡單而具競爭力的稅制、普通法制度，以及受過良好教育的勞動人口和商業專才。更重要的是，香港毗鄰中國內地，使之成為設立地區總部的理想首選地點。  
31. 雖然香港擁有吸引海外企業設立地區總部的所有特質，但其他地區已相繼推出稅務優惠，以吸引境外企業成立地區總部，令競爭日趨激烈。以新加坡為例，在當地的「先鋒企業優惠」及「發展與擴展優惠計劃」下，合資格活動所得的收入分別可享0%、5%或10%的優惠企業稅率。又例如，上海市政府自2002年起一直鼓勵跨國公司在上海設立地區總部，截至2016年已有580個地區總部落戶。今年初，上海市政府更發布最新通知（滬府發〔2017〕9號）[3]，就以往的政策作出了若干優化，當中包括向新設立的地區總部發放津補貼和獎勵。  
32. 面對這種情況，我們絕不能安於現狀，因此建議政府仿照本港近日為吸引企業財資中心落戶而推出的稅務優惠。根據該機制，企業財資中心所衍生的合資格利潤可獲扣減50%的現行企業利得稅稅率，即由現行的16.5%稅率減至8.25%。香港的地區辦事處／總部自海外相關實體衍生的管理和諮詢收入，也應予以類似的優惠。  
33. 為符合資格獲享優惠，潛在納稅人必須符合一套預設標準，當中或包括僱員人數和營業額等因素。我們建議政府責成稅務政策組制訂條件，讓地區總部可享擬議優惠。 - 香港公司在海外投資可享有零預扣稅  
34. 香港沒有就股息和利息支出向非居民徵收預扣稅。倘情況許可，香港應爭取互惠待遇，即《全面性避免雙重課稅協定》的各方不會就當地公司向香港投資者派發的股息徵收任何預扣稅。  
35. 中國內地與香港簽訂的《全面性協定》應優先予以檢討，目的是把股息預扣稅稅率下調至0%。中國內地與格魯吉亞(?)簽訂的《全面性協定》就是先例，即在符合某些條件的情況下，在中國發出的股息可享0%的預扣稅稅率。  
36. 此項建議可在以下方面惠及內地和香港企業： I. 鼓勵經香港（全球最大的直接投資者之一）投資中國內地； II. 加強香港作為中國內地與海外經濟體之間的「超級聯繫人」角色；以及 III. 鞏固香港作為設立地區／國際總部的基地。  
37. 香港已透過與愛爾蘭、墨西哥、西班牙和瑞士簽訂《全面性協定》，在上述地區享有0%的股息預扣稅。接下來，香港應爭取在其主要貿易夥伴的投資，可享有0%股息預扣稅。  
38. 在大灣區倡議的背景下，0%的股息預扣稅同樣有其說服力。隨著香港與華南地區的邊界日漸模糊，出於人為障礙的稅收政策差異也應予以檢討，以爭取為大灣區其他地方的香港投資提供國民待遇，與這些地方投資香港時可享的0%預扣稅一致。 - 提高來源導向稅制的清晰度  
39. 當務之急為修訂法例，提高界定不同種類收入來源的各項考慮因素的確定性。香港的來源導向稅制一直是清晰明確的競爭優勢，但法院的判決，尤其是稅務局對該等判決的回應方式，混淆了界定利潤來源的規則，特別是交易利潤。會員向我們反映，稅務局的評稅主任對若干因素的重要性有不同看法，然後於六年後才對公司作出稅務重估。若不盡快消除這些不確定因素，或有損我們擁有明確、簡單及公平稅制的聲譽。 - 檢討稅務重估期  
40. 根據現行的《稅務條例》，稅務局可於有關課稅年度結束後六年內重新評稅或作出補加稅評稅，即期限為六年。然而，六年期限的規則不適用於稅務虧損的個案。我們注意到，納稅人於提出稅務虧損申索後，稅務局一般都不會發出評定虧損通知書。即使稅務局已就課稅年度發出評定虧損通知書，當局仍有權在六年期限後調整所申索的虧損。換言之，納稅人申索的稅務虧損既沒有時限性，也欠缺確定性。  
41. 《公司條例》及稅務局要求企業備存七年的業務賬簿紀錄。不過，倘公司正處於稅務虧損狀況，而考慮到六年期限的規則不適用於稅務虧損的個案，則納稅人須無限期保留有關資料，以履行其舉證責任。  
42. 為提高稅務確定性，政府應考慮把稅務重估的期限縮短至三年。至於稅務虧損申索，稅務局應在企業提交報稅表時盡可能發出虧損報表，而三年期限的規則也應劃一適用於虧損報表的個案。 - 總結  
43. 我們明白，倘上述建議獲採納，將需要時間和資源來實行。要發揮最大而又持久的政策效用，我們建議政府優先考慮以下建議：（1）成立工作小組，讓商界參與其中，以制訂和實施合適的規管影響評估框架，檢討新增和現有的法例；以及（2）下調利得稅和薪俸稅1%，為期三年。

總商會秘書處

（2018年1月）

[1] 2017-18年度《財政預算案》，第41段

[2] 同上，第42段

[3]上海就設立地區總部發布的新規定 http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw51294.html